刘松山：选举法七十年回顾与展望丨中法评 ·观察

刘松山

山东大学法学院（威海）教授

1953年制定的《选举法》，为产生各级人民代表大会，特别是全国人民代表大会，并由它制定1954年《宪法》，确立人民代表大会制度这一根本政治制度，提供了重要法律基础，标志着我国人民民主选举制度的正式确立。但这部法律也存在特定历史阶段的局限。

1979年修改的《选举法》，将直接选举扩大到县一级，改等额选举为差额选举，改革代表候选人的提出方式，规定一律实行无记名投票，在减少和规范代表名额方面迈出重要一步，为调动选民积极性、扩大人民民主、加强政权建设发挥了重要作用。

1982年以来，《选举法》又经过了七次修改，将党的领导明确为法律的具体规定，并对选举机构、代表名额、选区划分、代表候选人的提出、选举程序、对代表的监督罢免辞职补选以及对破坏选举的制裁等事项，作出了与时俱进的修改完善。贯彻落实党的二十大报告精神，还需要不断完善选举法的相关规定。

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本文首发于《中国法律评论》2023年第4期观察栏目（第149-169页），原文29000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

• 本文系国家社科基金重点项目“以人民代表大会制度为重要制度载体实现全过程人民民主研究”（23AZD041）的阶段性成果之一。

目次

一、人民民主选举制度的及时确立

二、历史转折时期的重要修改

（一）将直接选举扩大到县一级（二）改等额选举为差额选举（三）探索改革代表候选人的提出方式（四）规定选举一律采用无记名投票方式（五）为减少和规范代表名额迈出重要一步

三、1982年以来与时俱进的七次修改与完善

（一）将坚持党对选举工作的领导明确为法律条文（二）调整改革选举机构的规定（三）不断优化人大代表的结构（四）代表名额在适当减少的基础上走向规范化（五）逐步实现选举中的同票同权（六）改革代表候选人提出的相关事项（七）改革选区划分和选民登记的规定（八）有重点地逐步完善选举程序（九）补充代表监督、罢免、辞职和补选方面的规定（十）不断完善对破坏选举行为制裁的相关规定

四、结语与建议

选举各级人大代表是我国人民当家作主的具体体现，是以人民代表大会制度为重要制度载体实现全过程人民民主的基础和源头。新中国的《选举法》于1953年由中央人民政府委员会第二十二次会议通过。1979年，五届全国人大二次会议对选举法进行了修改。此后，这部法律又经过了1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年和2020年七次修改。

2023年是《选举法》通过七十周年。回顾这部重要基本法律制定和修改的不平凡历程，总结我国选举制度从确立到不断发展完善的经验，提出需要进一步研究解决的问题，对于坚持走中国式现代化政治道路，大力发展社会主义选举民主，具有重要意义。

人民民主选举制度的及时确立

我国现行选举制度的基本原则、框架和主要内容是由1953年《选举法》确定下来的。

1952年、1953年是新中国选举制度发展史上极为重要的两年。根据1949年政协《共同纲领》的规定，在普选产生的各级人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，由地方各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。这就涉及一个问题：何时实行普选，或者说普选的条件是什么？对此，《共同纲领》的规定是，“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方”，即应实行普选，召开人民代表大会。而根据《中国人民政治协商会议组织法》的规定，全国政协的任期为三年。

这样，从1949年9月下旬全国政协召开第一次会议，到1952年9月下旬，第一届全国政协任期已满三年，到了换届之时；而这时候，《共同纲领》规定的实行普选的条件已经具备。所以，新中国政权建设就面临一个是实行普选还是换届继续召开政协会议的重要问题。

1952年9月底，刘少奇带着这一问题参加苏共十九大，拟听取苏联方面的建议。10月20日，他致信斯大林，提出了中国方面的设想，即“人民政协在全国有很好的信（誉），各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够”。因此，“我们考虑在明年春夏之间召开人民政协的第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后去召开”。

从刘少奇致信的内容可以看出，当时实行普选召开人民代表大会的条件虽然已经具备（当然选举的准备工作还有些不够），但人民政协有很好的信誉以及民主党派对召开人大态度不甚积极，使中国共产党对何时实行普选发生了犹疑；很大程度上，是基于考虑到党派团结的因素，设想推迟选举和召开人大会议。

但斯大林的意见改变了中国共产党的设想。10月24日、28日，斯大林两次会见刘少奇时说，“如果你们没有准备好，全国人民代表大会可暂不召开，而开政治协商会议”“但政协不是人民选举的”“如果有人在这一点上加以攻击，人们会不大了解”。

由于实行普选与制定宪法紧密相联，只有实行普选，才能产生全国人民代表大会和制定宪法。对此，斯大林说，“如果你们不制定宪法，不进行选举”，敌人就可以“说你们的政府不是人民选举的……说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的”，“我想你们可以在1954年搞选举和宪法。我认为这样作，对你们是有利的”。

上述重要历史细节说明，斯大林明确建议中国应当尽快实行普选，产生各级人民代表大会并召开全国人民代表大会，制定宪法。后来的历史进程也表明，斯大林的建议对以毛泽东为核心的中国共产党和中央人民政府因应形势，果断决策，很快着手制定选举法和实行普选，召开全国人民代表大会，制定1954年宪法，起到了关键作用。

对于制定1953年选举法的内部决策过程，目前披露的史料有限。但速度可以用“快”字来概括：在与斯大林谈话后，刘少奇于1952年10月26日、30日，致电毛泽东和中央，报告斯大林的建议。1952年12月25日，周恩来就召集会议，研究全国和地方各级人民代表大会选举的问题。

1953年元旦，《人民日报》发表《迎接一九五三年的伟大任务》的社论，号召人民准备进行选举，召开全国人民代表大会。1月7日，刘少奇从苏联返回北京。1月13日，中央人民政府委员会即举行第二十次会议，通过《关于召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的决议》，并决定成立选举法起草委员会，由周恩来担任主席。1月15日，《人民日报》发表《迎接普选，实行人民代表大会制度》的社论，为开展普选做舆论宣传。

1月21日、23日，周恩来主持选举法起草委员会会议，讨论选举法草案。几天后的25日，周恩来致信毛泽东：将《选举法》草案的修改本送请审阅，并说，“选举法的名称尚有争论未决，有人主张选举法前面应冠以‘各级人民代表大会’字样，似亦无不可”。毛泽东批示同意周恩来的意见，并认为选举法的内容好。1月28日，受周恩来委托，邓小平在全国政协作关于选举法草案的说明报告。2月3日，毛泽东主持召开中央政治局会议，讨论选举法草案。一周后的2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议，就审议通过了这部法律。

从以上几个时间节点可以看出，这部法律从刘少奇与斯大林的谈话到正式通过，不到4个月；从周恩来召集会议研究和确定选举方针到正式通过，不到3个月；而从中央人民政府委员会决定成立起草委员会的1953年1月13日，到2月11日的正式通过，还不到1个月时间。

如此重要的基本法律以这样迅疾的速度酝酿、起草和出台，在新中国七十多年的立法史上，恐怕也是绝无仅有的。这不仅反映了斯大林的建议对中国立法的助推作用，更从一个重要侧面反映了以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体在当时的历史条件下，以时不我待的节奏，发展全过程人民民主、推动民主建政的决心、信心和强大意志。

在当时的历史背景下，快节奏地出台选举法，要回应和解决以下重要问题：

1.《共同纲领》规定的实行普选、召开人民代表大会的条件究竟有没有具备？这涉及对整体形势的准确判断，并需向各方面作有说服力的说明。对此，毛泽东在1953年1月13日中央人民政府委员会会议上，以《共同纲领》的规定为依据提出，“三年来，大陆上的军事行动已经结束了，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了，办全国选举工作的条件已经成熟”。

此后不到一个月，周恩来在2月4日全国政协一届四次会议上作政治报告时，再次强调了毛泽东对形势的这一判断，并指出，召开普选的人民代表大会“条件是完全成熟了”。毛泽东、周恩来的讲话反映了党中央对当时形势的整体把握和判断，对于统一各方面认识，形成立法共识，具有重要意义。

2.制定选举法和召开人民代表大会，会不会影响抗美援朝和推进国家建设？对此，中央人民政府委员会在前述决议中明确指出，实行普选和召开人民代表大会的目的，是“继续争取抗美援朝的胜利”，“动员、组织和教育人民来实现国家的各项建设计划”，“进一步加强人民政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，以适应国家计划建设的要求”。

而毛泽东则坚定地说，“前天我看到艾森豪威尔的一篇讲话，他说：中国要办民主选举是不可能的”，“对艾森豪威尔来说，你办选举他要侵略，你不办选举他也要侵略”，但是，如果“人民民主更加发扬，经济建设搞得更好，抗美援朝的力量更加增强，那是可以使它放弃侵略的。所以，为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举”。

周恩来则说：“为了继续加强抗美援朝的力量，为了顺利实现国家的建设计划”，我们要动员全国人民积极准备和参加选举，“实现进一步的民主化，以便充分发挥全国人民的积极性，来共同奋斗”。

3.实行普选，发展民主，是不是取决于人民的文化程度或者国家的经济状况，是不是应该等一等？对这个问题，周恩来在答复一些人的疑问时明确指出，“普选的关键决定于人民觉悟程度和组织程度，并不决定于人民的文化程度，更不决定于国家的经济状况”，因此，“我们没有理由，更无任何权力去反对或推迟实现全国人民迫切需要行使的这种基本权力”。而毛泽东则说：“中国人民，从清朝末年起，五六十年来就是争这个民主”，先是“向清朝政府要民主，以后是向北洋军阀政府要民主，再以后就是向蒋介石国民党政府要民主”，但是，“一向它们要民主，那个政府就说：我们总是要搞民主的……但就是不给”。

由此可见，毛泽东的态度很明确，搞民主，不能等，因为中国人民从清朝末年到现在，“就是争这个民主”，现在条件具备，就不能再等了！

4.人民是否具备了选举的经验？对此，周恩来指出：“三年多来，参加全国各地各界人民代表会议的代表共达一千三百六十三万七千多人”，其中人民选举产生的，“一般地区已经达到代表总数的百分之八十以上”，而“全国有十九个省，八十五个市，四百三十六个县和二十八万多个乡（村）里面的大部分乡（村），已由各界人民代表会议或乡（村）农民代表会议选举出各该级的人民政府”，“这就足以证明，立即实行普选，是完全符合于我们人民民主发展的实际状况和全国人民的迫切要求的”。

5.1953年就实行普选，并在此基础上召开全国人民代表大会，准备工作是否来得及？对这个问题，刘少奇在与斯大林见面时就说，“在1954年进行选举和制定宪法，我想是没有特殊困难的”。而周恩来全国政协会议上作政治报告时则提出，“虽然我们还是初次举行普选，准备工作需要相当时间”，但由于“全国人民的觉悟程度和组织程度已经大大地提高，并有了召开地方各级人民代表会议的经验”，而直接选举又首先是从基层政权开始，将这项工作做好了，县、省两级人大的选举和召开“时间是不需要相隔好久的，接着在这个基础上召开全国人民代表大会也就不困难了”。

6.如何看待一些基层政权领导人员的落选问题？前述1953年《人民日报》的元旦社论说，从现在起，就应当“告诉人民认真地准备这次选举，以便把人民所真正满意和认为必要的人选举做代表”。这一表述当时引起广泛关注，因为把人民“真正满意”的人选为代表，就意味着人民不满意的基层政权领导人员会落选。对此，毛泽东说，“北京郊区乡政府民主选举的结果，百分之五十的乡长被选掉了”，这些人为什么被选掉？“因为这百分之五十的人做了坏事，人民不高兴他们”，“为了发扬民主，对政权组织，特别是县、乡两级，来一次全国普选，很有必要”。可见，毛泽东的态度很明确，要通过选举来发扬民主，加强人民对政府的监督，把那些“做了坏事，人民不高兴他们”的人选下来。

7.如何科学确定代表名额的比例？中国共产党领导人民取得革命胜利，所建立的历史伟绩和在人民中享有的威望，是无与伦比的。因此，前述《人民日报》社论中“人民所真正满意和认为必要的”表述，引起了一些党派、阶级和团体中相关人士的疑虑和担忧，认为一搞选举，自己就不属于人民所“真正满意和认为必要的”，在政权里就不会再有份了。针对这一现象，毛泽东提出了代表名额分配中“既要照顾多数，又要照顾少数”的重要原则。

他说，在我国，人数多的民族是汉族，人数多的党派是共产党，人数多的阶级是农民阶级、小资产阶级，人数多的人民团体是工会、共青团、妇联等，但“这是就他们在全国人口中所占的比例而言的”，是不是说人数少的民族、阶级、党派和团体，“在政权组织中就没有份了，没有饭吃了呢？你们人多就称王，是不是这样呢？”毛泽东说：“不是这样”，因为新中国成立三年以来的成绩，是各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体团结和努力取得的，因此，在政权中，“凡是对人民国家的事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的”，“对人民态度比较好的各民族、各党派、各阶级的代表性人物都有份”。针对现在有份，将来是否有份的疑虑，毛泽东说，“是不是从今年起，或者从明年起，就不要各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体的团结和努力了呢？不是的，还是要的……而且永远是这样。”

毛泽东这些生动精辟的论述，不仅对稳定人心、团结各方、保障选举工作顺利进行起到了重要作用，更为科学处理人民代表大会中党派、民族、阶级和团体的比例关系，使之具有广泛的代表性，确立了极为重要的指导思想和原则，对七十年来我国权力机关组成人员的构成产生了深远影响。

8.不担任各级人大代表，还能否在政权中发挥作用？对此，毛泽东连用了几个设问：“有人问，没有选上全国人民代表大会代表、省人民代表大会代表的，还有没有别的安排办法？有”，“还可不可以做政府工作？可以”，“政府的部长、副部长是不是都要选成代表？不一定，也不必要”。毛泽东的这些问答，解决了在代表名额有限的情况下，如何充分发挥各界人士作用的难题，办法就是，“没有被选上的人，可以安排做政府工作”。

对这个办法，毛泽东的总结是，“中心问题还是这样一个：凡是爱国者（只要有这个资格）都会一道进入社会主义，我们没有理由不同他们一道进入社会主义”。当然，不当人大代表，到政府工作，除了有利于充分发挥各界人士作用，还是基于人大和政府的职能有重要区别，因为“如果各部部长、办公厅主任，甚至连科长都要选成代表，那下面的人就会说，你们开干部会就可以了，还要我们来干什么？”

制定选举法时，针对性地解决以上问题的策略，充分展现了以毛泽东为核心的党的第一代领导集体，在开创中国式选举民主，推动民主建政过程中的通盘考虑、政治智慧和远见卓识。

1953年《选举法》共有十章、66条，分别对选举的基本原则、各级人大代表名额、各少数民族的选举、选举委员会、选民登记、代表候选人的提出、选举程序和对破坏选举的制裁等内容做出规定。邓小平在中央人民政府委员会会议上所作的说明中指出，这些规定“表明了我们的选举制度是充分代表人民利益的”，“标志着我国人民民主政治发展的新阶段”。由此可见，1953年《选举法》的制定，是我国人民民主选举制度正式确立的标志。

第一，它赋予了公民普遍和平等的选举权。对于新中国成立后的政权性质及其权力来源，毛泽东1940年在《新民主主义论》中指出的方向是，“采取人民代表大会的系统”选举各级政府，“但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制度，才能适合于各革命阶级在国家中的地位”。对毛泽东的话，邓小平在说明中专门加以引用，并强调说，“我们就是遵循这样的基本原则来规定我们国家的选举制度的”。

邓小平的这一说明所蕴含的理论逻辑、制度逻辑是，只有采取人民代表大会的系统来组织政府，才能保证全体人民掌握国家的权力，使“我们的国家政权属于人民”，而为保证全体人民掌握国家权力，就必须实现选举权的普遍、平等，使“全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务”。正是基于这样的逻辑，选举法明确规定年满十八周岁的公民均有选举权和被选举权，并对妇女的选举做出专款规定，专门规定少数民族、武装部队和华侨的选举。

第二，它真实地反映了各阶级、各民族、各方面在人民代表大会中的地位。对此，邓小平强调说，各级人民代表大会“将真实地反映我国的现实生活和阶级关系”，“使各民族各阶级都在各级人民代表大会中有与其地位相称的代表”，从而“具有广泛的人民代表性”。为此，1953年《选举法》创造性地对各级人大代表的名额做出规定，并对少数民族、武装部队、海外华侨等各方面人士的应选代表名额予以明确。针对妇女在人民代表大会中的地位，邓小平还专门强调，“虽无须专门规定妇女代表的名额”，但“不能设想，没有适当数目的妇女代表的人民代表大会，会具有广泛的代表性”。

第三，它规定选举经费由国库开支。这使得我国人民民主的选举制度与资产阶级国家的金钱选举具有了根本性的区别。对此，邓小平说，“这是在物质方面保证选举人和候选人能够在实际上享受自由选举权利的重大措施”。

第四，它对选举程序和选举办法做了具体规定，为公民选举权和被选举权的实现提供了明确的法律依据。对此，邓小平说，我们选举制度的优点，“不但在于它规定了充分的民主的原则，而且还在于它在所有选举工作的各个环节上，都规定了切实有效的具体办法，使这些原则的贯彻有了确切的保障。”

第五，它着眼于当时中国的实际，规定只能做得到的民主。人民民主应当是能够实现的民主，空头支票不是真正的民主。新中国成立之初，在全体人民中实行选举还缺乏经验，实现普遍平等的选举，还受限于许多实际条件（下文还将涉及）。因此，邓小平说，“我们《选举法》的实质，是着眼于实际的民主”，如果“无视这些实际条件，现在就勉强地去规定一些形式上好像很完备而实际上行不通的选举办法，其结果，除了增加选举的困难和在实际上限制许多公民的选举权利之外，没有任何的好处”。

值得注意的是，邓小平在阐述我国选举制度的人民民主性质时，还采用相当篇幅做了对比论证。

一方面，与北洋军阀和蒋介石时代的选举对比。对那些所谓选举，邓小平说，“从实质到形式都是臭气熏天的，我们大家对此都很熟悉”。另一方面，与资产阶级的选举对比。他批评说，“我们国内确实有一些人对欧美资产阶级的选举是着过迷的”，并列举了资产阶级选举的欺骗性和虚伪性，指出，“我们现在规定的这个选举制度，是任何资产阶级国家的选举制度所不能比拟的”，因为“与资产阶级国家完全相反……我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务”，“这就是我们的选举制度之所以具有充分民主性的根本原因，这就是我们的选举制度之所以千百倍地优越于资产阶级选举制度的根本原因”。

邓小平的这些重要论述，在今天看来，仍然具有强烈的现实意义。

当然，也要看到，1953年《选举法》毕竟是新民主主义向社会主义过渡时期的法律，它所确立的选举制度既是人民民主性质的，又不可避免地有过渡性、阶段性的特点，存在那一特定历史时期的局限性。对这个问题，毛泽东在1954年宪法起草委员会第一次会议上的插话中曾坦诚地说，“我们的各种办法，大部分是过渡性质的”，人民的权利“是逐步保证，不能一下子保证”，“我们的选举，也是过渡性质的选举”。比如，“普遍，算是普遍了，但也有限制……也不完全普遍”，“平等，城市选的代表多，乡村选的代表少”，“直接，我们只基层选举是直接的，其余都是间接的”，“无记名，我们一般是举手，还是有记名”。在做了这些说明后，对选举法存在的局限，毛泽东概括说，“总之，我们的办法不那么彻底，因为是过渡时期……人民的权利和义务，也有过渡时期的特点”。

但无论如何，应当充分肯定1953年《选举法》的重要作用，因为全国人民正是以这部法律为依据，在党的领导下，开展了中国历史上的第一次真实普选，产生了地方各级人民代表大会，并在此基础上产生全国人民代表大会，由它制定1954年《宪法》，确立了人民代表大会制度这一根本政治制度。七十年来，选举法虽经过多次修改，选举制度不断发展完善，但1953年《选举法》始终是基础，它所确立的基本原则、框架结构和不少重要内容，一言以蔽之，它的人民民主的核心精神，在历次法律的修改中都得到延续、巩固和发展。

历史转折时期的重要修改

1953年《选举法》制定后，一度得到很好实施，但在“文革”期间遭到彻底破坏。党的十一届三中全会提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。在这一背景下，1979年的五届全国人大二次会议从以下几个主要方面对《选举法》做了重要修改。

（一）将直接选举扩大到县一级

对于直接选举的范围，1953年《选举法》的规定，如同前述毛泽东所说，只在基层，即仅限于乡、镇以及市辖区和不设区的市一级。1979年修改《选举法》时，对于是否扩大直接选举以及扩大到哪一范围，主要有三种意见分歧。一种意见不赞成扩大直接选举的范围，另一种意见赞成将直接选举扩大到县一级。这里的“县一级”，除了1953年《选举法》所规定的市辖区和不设区的市外，还包括县、自治县。还有一种意见主张大范围扩大直接选举，甚至对全国各级人大代表都实行直接选举。

从当时的情况看，对于扩大直接选举，较多意见是疑虑甚至否定的，即使是扩大到县一级这一比较折中的方案，在向地方征求意见时，也遇到不少反对。不赞成扩大直接选举的范围，主要的顾虑是，“文革”结束时间不长，社会上还存在不稳定因素，组织较大范围的直接选举尚缺乏经验能力，特别是担心选举中出现“文革”中的派性问题。

对这一顾虑，1980年1月26日，中共中央批转民政部党组关于全国县级直接选举试点情况的报告中就有反映：“由于林彪、‘四人帮’的干扰破坏，全国的基层选举中断了十多年，县级直接选举又是新的工作，干部、群众缺乏经验”，“有的地方领导班子还没有调整好，有的还存在派性”。由此可见，在当时的历史条件下扩大直接选举所面临的复杂情况。

1979年《选举法》是彭真主持修改的。综合考虑各种因素，他主张将直接选举扩大到县一级。对于这一做法的意义，他指出，“县级代表选举是省级、全国人代会选举的基础”，把直接选举扩大到县一级，“可以使县级人民代表大会直接掌握在人民手里，再由县级人代会选举县级人民政府和省级人代会，省级人代会选举省级人民政府和全国人代会”，“这样，九亿人民就可以通过代表管理国家大事，掌握自己的、民族的、国家的命运”。

彭真的这一主张对《选举法》的修改起到重要作用。在中央政治局审议同意和五届全国人大二次会议审议通过后，1979年修改后的《选举法》将直接选举扩大到县一级。这一修改大大巩固和加强了人民代表大会的民主基础，一直适用至今。

这里有两个问题值得注意：

一是，如何应对扩大直接选举可能产生的风险和其他问题？

考虑到这一问题，1979年7月1日通过的《选举法》，所规定的施行日期是1980年1月1日。不仅如此，为确保法律的正确有效实施，民政部还于1979年下半年、1980年上半年和下半年，1981年的1—8月，用两年多的时间，组织了全国县一级直接选举的试点工作。在取得经验和有足够把握后，1981年9月10日，全国人大常委会还专门就民政部部长程子华所作的全国县级直接选举工作总结报告作出决议，决定从1979年下半年开始到1981年年底结束的全国县级直接选举产生的县级人大的任期，统一从1981年算起。也即，1979年下半年产生的县一级人大代表的实际任期，比法定的任期多了一年半时间。

这在新中国成立以来七十多年的政权建设中，也属绝无仅有。由此可以看出，在那一重要历史转折时期，扩大直接选举所面临的风险和各种复杂问题，特别是党中央、全国人大常委会坚定不移稳妥推进民主进程的胆识、毅力和信心决心。

二是，如何看待扩大直接选举的范围和步骤？

1979年6月26日，彭真在五届全国人大二次会议上所作《选举法》修改草案的说明中，对于将直接选举扩大到县一级，所表述的理由仅有一句话，即“在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督”。对于进一步扩大直接选举的理由、步骤，说明并未涉及。

而《选举法》通过半年后的1979年12月27日，彭真在全国选举试点工作会议上的讲话中，对县级以上乃至全国范围内的直接选举问题，则有明确的回应。他说：“一定都要直接选举才算真正民主？不一定，要实事求是”，并进一步提出：“省级人大代表、全国人大代表是间接选举好还是直接选举好？我们国家这样大，人口这样多，有些省的人口，比世界有的中等国家的人口还多，政治、经济、文化发展又很不平衡，交通又很不发达，全国人大代表如果直接选举，许多人下面不了解，联系选民也不方便。现在，省级和全国人大代表间接选举比较适合我国实际情况，它可以保证人民更好地管理国家大事。”

对这个问题，王汉斌后来回忆说，“当时民政部的一位副部长还提出把直接选举的范围再扩大，比如扩大到省、设区的市”，但是，“我们研究认为，暂时不好再扩大了”，这是因为“我国有民主党派、社会知名人士、妇女、少数民族等，都要在人民代表大会中有一定的比例的代表，直接选举很难做到这一点”。紧接着，王汉斌还坦率地说，“我跟外宾谈话时就讲这个道理：为什么要间接选举？就是为了照顾方方面面”。

1979年《选举法》将直接选举扩大到县一级，迄今已四十多年。其间，对于是否要进一步扩大以及扩大到哪一范围，一直有或明或暗的分歧。回顾和分析彭真的这一表述以及王汉斌的回忆，可能会给我们深刻的启示。实践证明，这个规定至今仍然是符合中国实际的。

（二）改等额选举为差额选举

1953年《选举法》既没有规定实行等额选举，也没有规定实行差额选举，但实际上实行的是等额选举。1979年修改《选举法》，要不要实行差额选举成为焦点。王汉斌曾说，“在选举制度改革进程中，影响最大、争论也最激烈的是差额选举”。他还回忆说，“程子华同志最先提出差额选举的问题”。今天，差额选举已成为法律规定和共识，但仍然不应忘记确立这一制度的不易，而程子华的这一贡献，历史应当记上一笔。关于差额选举，当时面临以下问题：

一是，为什么要实行差额选举？

对此，王汉斌说，“等额选举……是照抄苏联的做法，弊端很多”。而彭真则从正面指出差额选举的积极意义，认为，“采取这样选举的办法来选拔干部，要比只由领导指定、选拔可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正”，这样选举产生的各级政权机关，也“比较能够胜任，比较能够经得起风浪”。他强调说，“要坚持不等额选举”，因为“这是搞好选举的关键之一”。为此，他还专门举例说，1954年全国人大选举国家主席时，大会主席团提名毛泽东为候选人。投票前，大会执行主席刘少奇“还征求大会有没有代表提别人为主席候选人”。

而对于实行差额选举的有利之处，中共中央1980年7月31日批转的民政部党组关于1980年上半年全国县级试点情况和下半年选举工作需要解决的几个问题的报告（1980年7月14日）中，则明确列举了三条：一是，“可以让选民对候选人有挑选的余地，‘花中选花，好中择优’，选出真正为人民服务的代表”；二是，“有利于群众对干部的监督，使干部增强群众观念”；三是，“可以发现人才、选拔人才，把那些坚决执行党的路线、走社会主义道路、有专业知识、有组织领导能力的人选进各级领导班子”。

二是，如何确定差额的比例？

1979年4月13日民政部提出的选举法草稿曾规定，各级人大代表候选人的名额，应多于应选代表名额的百分之十至百分之二十。但彭真认为，代表候选人与应选代表名额之间的比例还是大一些为好，这可以给选民更多的选择余地。最后，选举法的规定是，由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的二分之一至一倍，间接选举的候选人名额，应多于应选代表名额的五分之一至二分之一。当然，直接选举中二分之一的差额比例，1986年又被改为三分之一。这是后话。

三是，如何看待差额后的落选问题？

对此，彭真认为，“选举过程，是干部、群众批评自我批评的过程”，“是一面很好的镜子，是对干部工作和各个候选人表现如何的一种鉴定”，“当选了要更好地为人民服务。没有当选的，应当改正错误缺点，从各方面提高自己”。对于由于群众不了解或者了解不全面而落选的情况，彭真则说，“俗话说日久见人心，只要坚持不懈地努力工作，全心全意为人民服务，群众是会慢慢了解、认识的”。

实行差额选举是我国选举制度的一项重大改革，但在试点工作中也出现了一些问题。民政部党组在汇报试点工作情况时，曾明确指出：“实行差额选举还存在不少阻力”“有的干部怕实行差额选举把自己选掉了；有的干部嫌差额选举麻烦；有的地方搞‘陪衬’式的差额选举，使差额选举流于形式”，并特别强调：“在实行差额选举时，还要坚决防止把条件悬殊很大的人作为‘陪衬’”。民政部党组的这些表述至今看来都有发人深省的意义，说明法律虽然确立了差额选举制度，但要把这一制度不折不扣地落实下去，还任重道远。

（三）探索改革代表候选人的提出方式

1953年《选举法》规定：“中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述各党派、团体的选民或代表均得按选举区域或选举单位联合或单独提出代表候选人名单。”从这一规定看，提出代表候选人的主体，不仅包括中国共产党、各民主党派和人民团体，也包括选民和代表。但是，《选举法》对选民和代表在何种情况下提出代表候选人以及如何提出代表候选人，未作规定。对《选举法》的这一规定，邓小平解释说，中国共产党、各民主党派和人民团体提名的方式，“当然，在实际上是应该而且可能”是主要方式，“但同时规定选民或代表能有单独提出候选人的权利”，使其“能有更多表达意见的机会，这在我们现在的情况下是有益无害的”。

这里，邓小平虽然指出中国共产党、各民主党派和人民团体的提名是主要方式，也明确指出选民和代表具有单独提出代表候选人的权利。但实践中，选民或者代表单独或者联名提出候选人的这一法律精神，非但未能体现出来，相反，还出现了“上面提名单，下面划圈圈”的所谓“圈选”“点选”的普遍性做法，这就容易使选举流于形式。对这一现象，彭真批评说，“有些干部甚至领导干部嫌民主麻烦，说什么‘选举选举，多此一举’；有的地方把群众依法推荐的候选人随便勾掉、换掉；群众依法选出的代表不合自己的意，就宣布无效”。

因此，1979年《选举法》修改的一个重要指向，就是探索改革代表候选人的提名程序，对相关事项做更具体的规定。

这需要解决几个问题：

一是，为什么要作这样的改革？对此，彭真说，“‘上面提名单，下面划圈圈’是不符合社会主义民主和法制原则的”。

二是，不同的提名主体之间有无主次之分？多少选民或者代表可以提出代表候选人？对此，修改后的《选举法》保留了1953年《选举法》关于中国共产党、各民主党派和人民团体可以联合或者单独提出候选人的规定，同时规定“任何选民或者代表，有三人以上附议，也可以推荐代表候选人”。

这一简短表述有三层含义：（1）用一个“也”字，点出了各提名主体中，中国共产党、各民主党派和人民团体的提名，是主要方式，而选民和代表是“也”可以推荐代表候选人，也即，这两类主体的提名是次要的、补充的方式。（2）选民或者代表只要三人以上附议，即可以推荐代表候选人。（3）选民之前加了“任何”一词，这是因为1953年《选举法》实施后，按照当时《中央选举委员会关于基层选举工作的指导》的解释，可以单独提出代表候选人的选民，只是指那些不属于任何党派团体的居民。加上“任何”一词，就扩大了推荐候选人的选民或者代表的范围。

对于这一修改，特别是“任何选民或者代表，三人以上附议”即可推荐代表候选人这一规定的积极意义，乔晓阳、张春生主编的相关法律释义曾有这样的评价：“大大激发了选民参选的积极性，提高了选举民主化的程度”。

三是，如何确定正式代表候选人名单？实行差额选举，并允许选民或者代表三人以上即可附议推荐代表候选人，就必然会带来候选人人数超过甚至大大超过正式候选人人数的情况。针对这一问题，彭真的意见是走群众路线，他强调说，“领导上必须走群众路线，从群众中来，到群众中去，任何人不能把持、包办”，因为“经过领导和群众反复酝酿提出的候选人名单，总比单由领导指定或少数人提的名单要更好些，更能代表多数群众意见”。

如何走群众路线？彭真提出的方法是反复商议和预选。他说，“提名的过程就是领导与群众、群众和群众相互间反复商议的过程，反复交换意见的过程，也是彼此间加深认识的过程”，而这一做法也是“领导和群众认识取得一致的基本方法”。但反复商议后，还不能取得一致意见，“名额可能还太多”，“怎么办”？彭真提出，“可以进行预选，根据无记名投票预选的结果来确定”。

对于反复商议和仍然不能取得一致意见后的预选，彭真在1979年3月31日与工作人员谈选举法起草工作时，曾经用了“候选人要三榜定案”的形象说法。这一说法充分体现了他在确定正式代表候选人过程中，创造性地贯彻党的群众路线，既要充分发扬民主又要十分慎重的民主理念。《选举法》修改后的规定是，对于直接选举，“选举委员会汇总各方面推荐的代表候选人名单和各候选人情况”，由各选民小组“反复讨论、民主协商，如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”；对于间接选举，人大主席团汇总代表候选人名单，“组织全体代表反复讨论、民主协商，如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数代表的意见，确定正式代表候选人名单”。这一规定体现的正是彭真的理念，是对1953年《选举法》的重要充实和推进。

中国不搞资产阶级的所谓竞选，但在代表候选人的提名环节，仍应从中国的国情出发，充分发扬民主。1979年《选举法》的上述规定，就是推进中国式选举民主的积极探索。但由于在这一选举环节，出现的问题比较复杂，《选举法》的规定在开始实施的过程中，并不顺利。

（四）规定选举一律采用无记名投票方式

选民能否自由行使选举权，与采取的投票方式有重要关系。根据1953年《选举法》的规定，投票有举手投票和无记名投票两种方式。但无记名投票仅用于县级以上人大代表的选举，而对乡镇一级、市辖区和不设区的市一级人大代表的选举，法律的规定则是“采用以举手代投票方法，亦得采用无记名投票方法”。对此规定，邓小平说，“我们只在县以上采用无记名投票方法，而在基层政权单位则一般地采用举手表决的投票方法”，“这是由于我国目前的社会情况、人民还有很多缺乏选举经验，以及文盲尚多等等实际条件所决定的”。

随着1953年《选举法》的实施，无记名投票的方式在基层选举中很快扩大范围。到1979年，普遍实行无记名投票的条件已经成熟。因此，修改后的《选举法》做了三个重要改革：

一是明确规定选举一律采用无记名投票方式。这就将无记名投票确立为选举的一项重要原则。二是明确了选民或者代表投票时对候选人表达意见的具体方式，即对候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。三是在坚持一律无记名投票原则的同时，法律又明确规定，选民如系文盲或因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写，这就照顾到了具体写票有实际困难的选民。

这三项重要规定的出发点都是为保证选民自由行使选举权。

（五）为减少和规范代表名额迈出重要一步

1953年《选举法》制定时，对于如何确定各级人大代表的名额，邓小平提出了两条原则：一是，要使各级人大成为“具有工作能力的国家政权机关”，“既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题”；二是，“在人民代表大会中，既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于各民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性”。根据这两条原则，《选举法》分别对全国人大代表和地方各级人大代表的名额作了规定。王汉斌评价说，“当时规定的代表名额还是比较少的，但是实施中没有严格执行，代表名额有较多的增加”。

1953年《选举法》制定后，全国人大代表名额第一届、第二届均为1226人，第三届为3040人，第四届为2885人，第五届达到3500人。1979年修改《选举法》时，民政部准备的草案遵循邓小平提出的这两条原则，试图把代表名额减下来、规范化。

相应地，修改的《选举法》草案曾经规定，全国人大代表的名额不超过3500人，并对有关方面的代表名额做了具体规定。比如，明确解放军应选代表名额为150人，少数民族代表300人，华侨代表35人。但这些规定在征求意见和全国人大会议的审议中产生了较大意见分歧。

由于意见分歧较大，这次的法律在规定全国人大代表不超过3500人的同时，没有再对名额如何分配作具体规定，只规定“名额的分配由全国人民代表大会常委会根据情况决定”。

1953年《选举法》对于地方各级人民代表大会代表名额作了规定。它不仅以人口数为基数，规定了一个基础性的代表名额数，还针对人口特多或者特少的情况，规定了地方各级人大代表名额的上限和下限。但在实际执行中，特别是“文化大革命”中，地方各级人大代表的名额大大突破了法律的规定。1979年《选举法》修改时，民政部曾对地方各级人大代表的名额，设计了较大幅度减少的方案，但在征求意见和全国人大会议审议中，不赞成减少代表名额的意见比较多。考虑到当时的实际情况，法律最后将地方各级人大代表的名额，交由省级人大常委会决定，但规定，须遵循便于召开会议、讨论问题和解决问题，并使各民族、各地区、各方面都能有适当数量代表的原则，并报全国人大常委会备案。

由上可见，1979年《选举法》的规定，为减少和规范代表名额作了努力，迈出重要一步。当然，也尚未达到立法的预期。对这个问题，下文将继续述及。

除了上述修改外，1979年《选举法》还对1953年《选举法》的结构做了重要调整。比如，专门增设了“选区划分”一章，并将“对代表的监督、罢免和补选”专设一章，予以规定。为保证少数民族参加最高国家权力机关的工作，《选举法》还明确规定，人口特少的民族，至少也应有全国人大代表1人。此外，还对1953年《选举法》的诸多条文做了修改。

1979年修改《选举法》，正值“文革”结束不久的历史转折时期。各方面都在总结“文革”期间民主法制遭到严重破坏的沉痛教训，迫切希望大力发扬社会主义民主，加强政权建设，通过选举产生各级人大，恢复被破坏了的国家政权机关。五届全国人大二次会议对1953年《选举法》所做的上述重要修改，都是适应这一背景和需要进行的，对保障全国各族人民行使当家作主权利，加强各级政权特别是基层政权建设，具有重要意义，产生了深远影响。

1982年以来与时俱进的七次修改与完善

1979年《选举法》通过四十多年来，又先后经过了七次与时俱进的修改，主要有以下内容：

（一）将坚持党对选举工作的领导明确为法律条文

坚持党的领导是依法做好选举工作的根本保证。1953年《选举法》虽然没有明确规定选举工作必须坚持党的领导，但《选举法》不仅是在党的领导下制定的，而且是在党的领导下具体贯彻实施的。中央人民政府在通过《选举法》的同时，就决定成立了中央选举委员会，由刘少奇任主席。

随后，中共中央专门作出《关于迅速成立县级以上各级选举委员会的决定》，并在其中明确指出，“选举委员会主席，可由各该级党委一个未任政府主席或市长、县长职务的负责同志担任”，“选举委员会的委员，可在中国共产党、各民主党派、各人民团体及人民武装部队中选择，并由共产党出面约集各党派团体负责人商定名单”。这就从组织上将选举委员会置于党的领导之下，以确保选举工作在各级党委的具体领导下开展起来。

1953年《选举法》实施的这一重要经验做法，在1979年《选举法》的实施中得到了坚持。这部法律通过后，从直接选举试点到总结经验再到全面铺开实施，都是在党的领导下进行的。彭真在1979年年底全国选举试点工作会议上明确提出，“要加强党对选举工作的领导”，选举工作“要由党委领导，要有一位主要负责同志抓选举领导工作”。

而民政部党组1980年向中央报告全国县级直接选举试点情况时也指出，“加强党的领导是搞好选举工作的根本保证”，“全国六十六个选举试点单位，大多数是党委主要负责同志担任选举委员会主任，把搞好选举……摆到了党委的重要议事日程”，“有些试点县虽也出现过一些问题，但由于党委领导抓的很紧……使问题很快得到解决”，“但那些党委领导较薄弱……的地方，问题得不到及时解决，影响了选举工作的效果”。这就从正反两方面揭示了坚持党的领导对于做好选举工作的极端重要的意义。

虽然坚持党的领导是选举法实施中一以贯之的根本原则，但是，自1979年后多次修改的《选举法》，在法律条文中均未明确选举工作必须坚持党的领导。继2018年修改宪法，将党的领导是中国特色社会主义最本质的特征载入宪法后，2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求，“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。在这一背景下，2020年修改的《选举法》增加了一条，作为第二条，规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举工作，坚持中国共产党的领导，坚持充分发扬民主，坚持严格依法办事”。

这一修改，对于在选举工作中坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，具有重大意义。

（二）调整改革选举机构的规定

选举机构是主持和办理选举工作的重要组织。1953年《选举法》制定时，各级人大尚未选举产生，法律就专门设有“选举委员会”一章，对中央和地方各级选举委员会的组织、任务做了规定。1979年修改《选举法》时，由于县一级以上地方人大准备同时设立常委会，而全国人大已设立常委会，可以主持和办理选举工作的相当一部分，因此，法律没有单设选举委员会一章，而是在总则和其他部分中分散规定，设区的市以上各级人大代表的选举（间接选举），由同级人大常委会主持，也即不设选举委员会。直接选举的行政区域设立选举委员会，主持同级人大代表的选举。总体上看，规定相对简略。

为了便于实施《选举法》，1983年，全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》，对直接选举的区域设立选举委员会以及选举委员会组成人员的产生和相关办事机构办理选举的具体任务做出规定。此后，1986年、1995年修改后的《选举法》，又先后对选举委员会的事项予以规定。

2010年修改《选举法》时，一些地方和代表提出，选举委员会是组织领导县乡人大代表选举的机构，在直接选举中有十分重要的作用，建议根据1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》，进一步完善选举的组织机构。因此，这次修改法律就增加了“选举机构”一章，作为第二章，对直接选举行政区域选举委员会的产生、职责和工作要求等分别作具体规定。这为保证直接选举工作的顺利进行打下良好的基础。

（三）不断优化人大代表的结构

如前所述，为使人民代表大会具有广泛的代表性，1953年《选举法》制定时，就既考虑到中国共产党、各民主党派、各人民团体在代表大会中的比例，又考虑到武装部队、少数民族、海外华侨的相应比例。这一基本精神在1979年之后《选举法》的历次修改中都保持和延续下来，并不断完善。比如，为保证华侨在人大中有适当数量的代表，1979年《选举法》曾规定，“华侨代表的产生办法另订”。

但这一规定比较笼统，而1982年修改的《选举法》将其修改为，全国人大和归侨人数较多的地方人大，“应当有适当名额的归侨代表”，一直适用至今。

比如，少数民族代表的选举从1953年《选举法》就用专章予以规定，一直沿用至今，而根据实际需要，其中有关代表结构的内容则在多次修改中不断优化。再比如，为保证妇女行使当家作主权利，1995年修改的《选举法》增加规定，全国人大代表和地方各级人大代表，“应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”。而在2010年修改《选举法》时，一些人大常委会委员和地方提出，应当进一步明确在各级人大代表中，来自基层的工人、农民和知识分子有一定的数量。因此，此次修改的法律进一步增加规定，全国人大和地方各级人大代表，“应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。

（四）代表名额在适当减少的基础上走向规范化

如前所述，1979年《选举法》规定全国人大代表名额不超过3500人，是基于特定历史时期照顾性质的考虑。到了1982年，五届全国人大第五次会议通过《关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决议》。按照这个决议的计算，六届全国人大代表约3000人，比五届全国人大减少了500人左右。在此基础上，1986年修改的《选举法》规定，全国人大代表的名额不超过3000人，并适用至今。实践证明，这一规定是符合实际和大体可行的。

这里着重对地方人大代表名额减少和规范化的过程作一些阐述。

1979年修改《选举法》时，民政部设计的地方人大代表名额方案之所以没有成功，有两个原因：一是，方案中的名额比1953年《选举法》虽略有增加，但同当时各地方实有代表的名额，差距仍然很大，所以多数地方不赞成。二是，很多人把代表当作一种荣誉，把代表名额与照顾各方面的人士联系起来，而没有充分考虑代表人数太多，会影响权力机关讨论和决定问题。

五届全国人大二次会议期间，彭真曾专门召集了一次各代表团负责人会议，试图说服他们接受减少代表名额的方案，并以法律规定的形式确定下来，但未能成功。彭真认为，减少代表人数、规范代表名额的原则是站得住的，但是，如果多数代表团反对这个原则，法律就不能强行规定。所以，1979年《选举法》对代表名额只作了大体的规定。

但是，彭真不满意这一结果。在当年底的全国选举试点工作会议上，他专门提出“代表人数多少为好”的问题，并强调说，“经验证明，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，我倾向于代表大会人数不要太多”，“代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主”，“我看现在代表人数恐怕是偏多了，还是稍少一点好”。此后，为减少和规范地方人大代表名额，有关方面进行了持续的努力。

1980年，中共中央批转民政部党组报告（中发〔1980〕60号），就提出代表名额不宜过多，并认为，省一级“所规定的代表名额仍然普遍偏多”，各地普遍存在县级代表名额过多的问题，“根据试点经验并参照历史情况，应作适当的限制”。

1982年修改《选举法》时，全国人大有关部门又对地方人大代表名额提出了修改方案，规定省一级代表名额为265—1105人，县一级为75—495人，乡镇一级为35—135人，但又由于地方存在不同意见，而未能成功。

王汉斌在他的相关文集中记载：1986年11月18日，中共全国人大常委会机关党组专门向中央书记处作了《关于地方各级人大代表名额问题的请示》。该请示提出了减少和规范地方人大代表名额的具体方案，并建议将这个方案内部下达，由省级人大常委会参照执行。12月8日，中央书记处将这个方案批转各地，并指出，“适当减少地方各级人大代表名额是适宜的”，“关于县、乡两级人大代表的名额，请参照这个方案研究执行”。这样，1986年12月2日，全国人大常委会修改《选举法》，虽未能对地方人大代表名额作出具体规定，但中央批转的上述方案在地方得到了参照执行。对这个方案的执行效果，乔晓阳、张春生主编的相关法律释义有这样的评价，“各地各级的代表名额都有不同程度的减少”，“从各地的实际情况来看，1986年的代表名额方案规定是适当的，可行的”。

有了以上基础，1995年修改《选举法》，对地方人大代表名额予以减少和规范化，就具备了较好条件。这次修改，删去了1979年《选举法》关于由省级人大常委会决定地方各级人大代表名额的规定，对省、市、县、乡镇四级人大代表名额的基数、总数以及与人口相结合的增加比例等，都作出具体规定，迈出减少地方代表名额，使之规范化、制度化的关键一步。

1995年后，针对地方人大代表名额问题，《选举法》又做了三次修改。第一次是2004年修改《选举法》，将人口超过一亿的省的代表总名额不得超过1000名的规定，修改为省级人大代表的总名额，均不超过1000名。第二次是适应乡镇合并后，人口增加较多的情况，2010年修改《选举法》，将乡镇人大代表名额的上限，由130名提至160名。第三次是贯彻落实党的十九届四中全会决定关于“适当增加基层人大代表数量”的要求，2020年修改《选举法》，将县级人大代表名额的基数由120名提至140名，将乡镇人大代表名额的基数由40名提至45名。

（五）逐步实现选举中的同票同权

1953年《选举法》对各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数作了差别性规定。其中，全国为八比一，省、自治区为五比一，自治州、县、自治县为四比一。也就是说，农村与城市的选民实行的是“同票不同权”。对于这一规定，一般引用邓小平的解释是，“这些在选举上不同比例的规定，从某种方面来说，是不完全平等的”，“但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”。而邓小平的另一解释，并未引起充分注意，即“城市是政治、经济、文化的中心，工人阶级、工业主要在城市，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向”。

从邓小平的这一解释可以看出，突出工人阶级的领导作用和国家工业化的发展方向，是当时各级人大实行农村与城市每一代表所代表的不同人口数的一个重要原因或者可以说是主要原因。

而毛泽东在1954年宪法起草委员会第一次会议上强调人民权利有过渡时期的特点时，对这个问题也有近似的解释。他说，“如完全按人数平等选举，那人民代表大会就几乎成了农民代表大会，工人就变成了尾数”。

1979年修改后的《选举法》，保留了1953年《选举法》关于上述人口比例的规定。1979年《选举法》实施后，上述规定经过了两次重要修改：

第一次是1995年修改的《选举法》，将省一级、全国人大每一代表所代表的农村与城市人口数的比例改为4∶1，县一级仍然维持4∶1不变。对于这一修改，顾昂然的说明是，“四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例”。顾昂然的这一说明与前述几次相关解释的角度产生了明显区别。

第二次是2010年修改后的《选举法》，明确规定全国人大代表和地方各级人大代表的名额，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配，也即完全实现了城乡人口选举中的同票同权。对于这一修改，王兆国的说明是，“要从人民民主是社会主义的生命的高度，完善选举制度，进一步增强人大代表选举的普遍性和平等性，切实保证人民当家作主”。他还提出，“根据我国国体、政体，实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，应当体现“保障公民都享有平等的选举权”，“体现人人平等”的原则。

2010年《选举法》关于同票同权的修改，在新中国实现选举权平等、不断发展全过程人民民主的历史进程中，具有里程碑意义。

（六）改革代表候选人提出的相关事项

代表候选人的提出是选举的基础性、关键性环节，也是选举民主的重要标志。1979年《选举法》实施后，对这方面的相关事项经过了不断修改完善的过程。

1.将“三人以上附议”改为“十人以上联名”

如前所述，1979年《选举法》关于“任何选民或者代表，有三人以上附议”即可推荐代表候选人的规定，大大激发了选民参选的积极性，但又因“只规定三人以上附议，因而选举中候选人提名过多，确定正式候选人工作量大，给选举工作带来困难”。针对这一情况，1986年修改后的《选举法》规定，选民或者代表“十人以上联名”，也可以推荐代表候选人，适当提高了联名提出候选人的人数。这一修改适用至今。

2.被推荐代表候选人的人数逐步明确

1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》规定，每一选民推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额，但对其他推荐主体推荐候选人的名额，未作规定。实践中的理解和做法不尽相同，2010年修改后的《选举法》规定，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。

3.完善介绍代表候选人和代表候选人资格条件的相关规定

1979年《选举法》在规定选民或者代表三人以上附议可推荐代表候选人时，仅规定，推荐时，应向选举委员会介绍候选人的情况，但由谁介绍，并不明确。1986年修改后的《选举法》明确，由推荐者介绍候选人情况，而且增加了向大会主席团介绍候选人的规定。

如何把好代表的准入资格，是1979年《选举法》实施后较长时间未能解决的重要问题。针对有的代表候选人取得外国永久居留权和具有外国国籍等情况，2010年修改的《选举法》进一步规定，接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团提供个人身份、简历等基本情况；提供的基本情况不实的，选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。这是一个重要的完善性规定。这次修改的《选举法》还规定，公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的代表。这两个规定实际是对代表任职条件做了进一步明确。

2015年修改的《选举法》则进一步增加规定，公民参与各级人大代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反该规定的，不列入代表候选人名单；已经列入候选人名单的，从名单中除名，已经当选的，其当选无效。

4.从实际出发，恢复完善1979年《选举法》关于预选的相关规定

预选是1979年《选举法》的创新规定，旨在解决选举中代表候选人名额过多的问题。根据这次《选举法》的规定，无论是直接选举还是间接选举，如果所提代表候选人名额过多，均可以进行预选。1986年修改的《选举法》，删去了有关预选的规定，并规定，在代表候选人的提名环节，由选举委员会或者主席团对各方面提出的代表候选人进行汇总后，由各该选区的选民小组或者全体代表“反复酝酿、讨论、协商”，根据较多数选民或者代表的意见，确定正式代表候选人名单。

值得注意的是，1986年修改《选举法》，是由王汉斌向全国人大常委会做的说明，但他在说明中并未提及删去预选的规定是基于何种考虑。而到了2004年修改《选举法》时，胡康生在说明中仅对1986年删去直接选举中预选的原因做了追溯性解释。即“考虑到在一些地方选民集中起来比较困难，搞预选会增加选举的工作量，因此删去了预选的规定”。

1986年的修改后来发生过两次变化。

第一次是1995年《选举法》修改时，顾昂然在做说明时提出，“预选是发扬民主，保障县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，能够根据多数代表意愿确定正式代表候选人的好形式”。因此，这次修改的法律，恢复了1979年《选举法》有关间接选举中预选的规定，并加以完善，规定：如果所提候选人的人数超过选举法规定的最高差额比例，“进行预选”，删去了原选举法“进行预选”前的“可以”二字，即应当进行预选。

第二次是2004年修改《选举法》时，一些地方提出，《选举法》关于直接选举中确定正式代表候选人的程序存在模糊的地方，对于如何酝酿，什么是较多数选民，都没有明确的规定，实践中容易导致“暗箱操作”，建议在直接选举中规定预选。针对这一意见，立法机关经研究认为：“直接选举中，如果提出的代表候选人过多，经过反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致的意见，在有条件的地方，可以进行预选。选举法中对预选作出明确规定，有利于进一步发扬民主，防止‘暗箱操作’。”

这次修改的法律草案删去了“反复酝酿”的表述，并规定，如果所提候选人名额过多，经过选民小组讨论、协商，“仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，可以进行预选”，即恢复了1979年《选举法》“可以进行预选”的表述。但在审议和征求意见过程中，有的委员、地方和部门进一步提出，“可以进行预选，意味着也可以不进行预选。既然协商不成，就应进行预选”。所以，修改后的法律又去掉了“可以”二字，即如果所提代表候选人的人数超过法定的最高差额比例，讨论、协商不能形成一致意见的，应当进行预选。

至此，选举法关于间接选举、直接选举中预选的规定先后确定下来，至今未变。

5.探索和改进向选民或者代表介绍代表候选人的方式

对于如何让选民或者代表了解代表候选人，1953年《选举法》没有规定。1979年《选举法》曾规定：“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。”实践中发现这一规定不够严谨，可能产生不同的理解。因此，1982年修改的《选举法》将这一规定修改为，“选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况”，“推荐代表候选人的党派、团体或者选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”。

从1982年《选举法》的修改可以看出，1979年《选举法》和1982年《选举法》关于“宣传”或者“介绍”代表候选人的规定，仅限于直接选举，而在间接选举中如何让代表了解候选人，尚缺乏法律依据。这在1986年修改的《选举法》中得到了弥补，即人大主席团应当向代表介绍代表候选人的情况，有关推荐代表候选人的主体可以在代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。为什么要介绍代表候选人？乔晓阳、张春生主编的相关法律释义中解释说：“目的就是让参加投票的选民或者代表对代表候选人有一个充分的了解，以避免由于不了解代表候选人而盲目投票。”

但1986年的这一规定在实施中被发现不适应实践的需要。2004年修改《选举法》时，胡康生在法律草案的说明中说：“有些地方提出，选举法规定的介绍候选人的方式过于简单，现在不少选民是在不了解候选人的情况下投票。建议规定候选人应当与选民见面，发表简短讲话，回答选民的问题，并给选民印发介绍材料。”根据这一意见，这次修改的《选举法》增加规定，“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”。这里用了“选举委员会”“可以”和“选民”几个词，意即：组织候选人与选民见面，并非必须，而是可以，而且这一做法仅限于选民投票的直接选举中。

到了2010年修改《选举法》时，王兆国在说明中说，一些地方提出，“基层选举中，对代表候选人情况的介绍过于简单，影响选民投票积极性，为增加选民对代表候选人的了解，建议增加组织代表候选人与选民见面的内容”。因此，修改后的法律增加规定：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”这就将前述“可以”改为“应当”，也即只要选民有要求（当然仅限于选民的要求），选举委员会就应当组织候选人与选民见面。而且，除了回答选民的问题外，还要求代表候选人介绍本人的情况，以增加选民对候选人的了解。

（七）改革选区划分和选民登记的规定

直接选举中的选区划分，与选民的居住状况和工作生产状况有重要关联，科学划分选区，是做好选举工作的前提。1953年《选举法》是按照居住状况划分选区的，1979年《选举法》改为按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分选区，也即主要按各种“单位”划分，将居住状况放到次要地位。但1986年修改《选举法》时，“觉得按单位有问题，所以强调按地区划分选区，规定中把居住地区放在前面”，即修改为，选区可以按居住状况划分，也可以按各种单位划分。在此基础上，1995年修改的《选举法》又增加规定，选区的大小按照每一选区选1至3名代表划分。

1979年《选举法》对选民登记的规定较简略。1986年修改《选举法》时，王汉斌在说明中说，各地普遍反映，每次选举都普遍进行选民登记，工作量很大，建议简化选民登记手续。因此，修改后的法律规定，经登记确认的选民资格长期有效，每次选举前仅对新满十八周岁以及被剥夺政治权利后恢复政治权利的选民，予以登记，并对迁入迁出本选区的选民以及死亡、被剥夺政治权利的人和精神病患者的选民资格问题作了完善。这一修改适用至今。

（八）有重点地逐步完善选举程序

这方面，1982年修改的《选举法》，对另行选举做了完善。1986年的修改，完善了委托投票的相关程序，并对直接选举中得票多少才能当选的问题作了明确规定。值得注意的是，为“保证选民和代表有充分的时间提名和酝酿代表候选人”，“同时也不宜拖得过长”，1995年修改的《选举法》专门聚焦于选举时间这一细节，明确规定，间接选举中提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。同时，又将直接选举中选举日前公布选民名单的时间由30天缩短为20天，公布代表候选人名单的时间由20天缩短为15天。

2010年修改的《选举法》，在无记名投票的基础上，增加规定，选举时应当设有秘密写票处，并明确代表候选人近亲属不得担任监票人、计票人。这次修改的《选举法》，还就方便选民行使投票权，进一步规范投票站的设立、选举大会的召开以及委托投票、对流动票箱的管理等具体程序做了完善。

为把好代表“入口关”，加强对选举全过程的监督，2015年修改的《选举法》明确规定，代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见。这是一条具有很强针对性和重要意义的新规定。

（九）补充代表监督、罢免、辞职和补选方面的规定

1979年《选举法》设置单独一章，对代表的监督、罢免和补选事项设作了大体规定，但对相关事项的具体程序未作规定，也未涉及代表辞职问题。在此基础上，1982年和1986年修改的《选举法》对代表补选的相关程序作了完善，1986年修改的《选举法》还对罢免的具体程序作了补充规定，并增加规定了代表辞职的程序。

在1986年修改的基础上，1995年、2004年两次修改的《选举法》，都进一步聚焦于罢免程序的完善。其中，1995年的修改，对罢免案的提出程序和条件、罢免案的内容、被提出罢免代表的申辩以及对罢免案的表决等程序作了具体规定。这对促进代表向选民和选举单位负责，保障选民和选举单位依法行使罢免权，有重要意义。根据这次修改后《选举法》的规定，对于县级人大代表，原选区选民30人以上联名即可提出罢免要求。2004年修改《选举法》时，一些地方提出，《选举法》的这一规定使得启动罢免程序过于容易，而代表是在获得参加投票选民过半数的选票后当选的，因此，提出罢免应当慎重。针对这一意见，这次修改的法律将对县级人大代表提出罢免要求的联名人数提高至50人。

针对代表的辞职问题，1995年修改的《选举法》，在有关间接选举产生的人大代表辞职规定的基础上，增加了直接选举的县乡两级人大代表辞职的相关程序。2010年修改的《选举法》，将“对代表的监督、罢免和补选”的章名改为“对代表的监督和罢免、辞职、补选”，并对代表提出辞职后，由谁接受辞职，按什么程序接受辞职，做了具体明确的规定，解决了法律依据不充分和实践中做法不一的问题。

（十）不断完善对破坏选举行为制裁的相关规定

1979年《选举法》对破坏选举的行为进行了列举，并规定了行政处分和刑事处分两种法律责任。此后，针对破坏选举中出现的新情况、新问题，《选举法》进行了三方面的完善：

一是对贿选问题予以专门规定。1979年《选举法》列举的第一款破坏选举行为是“暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段”，也就是对贿赂手段的表述放在较为次要的位置。2004年修改《选举法》时，有些地方提出，地方人大选举中，贿选、拉票的情况时有发生，建议对贿选进行界定。所以，修改后的法律将贿选界定为以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民或者代表自由行使选举权和被选举权的行为，并单列一款，作为破坏选举行为的第一款，将暴力、威胁、欺骗等非法手段列为第二款。

二是对未严格依照法定程序开展选举和调查处理机关的责任予以明确。针对基层选举工作中出现的违反法定程序，妨碍选民或者代表自由行使选举权的情况，2010年修改的《选举法》增加规定各级人大代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督；任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权：主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理，需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。

三是完善有关法律责任的规定。2004年修改的《选举法》，将此前选举法中“行政处分”和“刑事处分”的表述，修改为“治安管理处罚”和“刑事责任”，并规定，对于国家工作人员有法定情形违法行为的，还应当依法给予行政处分。2020年修改后的《选举法》，为深刻汲取湖南衡阳、辽宁贿选案的经验教训，并与《监察法》《公职人员政务处分法》《公务员法》的有关规定做好衔接，将对国家工作人员违法行为的行政处分，修改为，还应当由监察机关给予政务处分或者由所在机关、单位给予处分。

除了以上修改外，1982年以来，全国人大及其常委会对《选举法》的内容还做了其他不少重要修改，促进了选举制度的不断完善。

结语与建议

由以上所述可见，新中国成立初期，中央人民政府委员会通过的1953年《选举法》，奠定了新中国选举制度的基础，为各级人民代表大会的产生提供了法律依据，成为制定1954年《宪法》和确立人民代表大会制度的重要法制基础。在1979年这一重要的历史转折时期，全国人大从多方面对《选举法》所做的适时、重要的修改，完善了选举制度中带有根本性、支柱性的事项，极大地调动了全体人民依法行使选举权的积极性、创造性，推动了人民代表大会制度的发展完善。而1982年以来《选举法》的七次修改，都折射了不同历史时期广大选民或者代表行使选举权所面临的矛盾、问题和需求，妥善地、科学地做出了制度性的安排和回应，与时俱进地促进了我国选举民主的发展。

回顾《选举法》七十年来发展演进的历史轨迹，对于充分认识我国选举民主发展的不平凡历程和取得的巨大成就，有十分重要的意义。

但也要认识到，我国选举制度的发展完善还有很大空间，面临不少需要研究解决的问题。党的二十大报告提出，要“保证各级人大都由民主选举产生”。这里的“保证”和“民主”两个用语至关重要。党的二十大报告还提出，“人民民主是社会主义的生命”，要大力“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。这些表述为紧扣选举中的“保证”“民主”两个关键词，进一步完善选举制度，发展全过程人民民主，提供了重要依据。

建议在今后《选举法》的修改完善中，进一步研究解决以下问题：

（1）完善党领导选举工作的具体制度，实现选举工作中坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的有机统一。

（2）在立法技术上，有必要细化《选举法》的相关规定，将地方人大及其常委会以及其他有关机关所规定选举办法中应当上升为法律规定的，尽量由法律予以规定，实现公民行使选举权和被选举权这一重要政治权利上的法制统一。

（3）对地方各级人大和全国人大代表的结构、名额以及其他相关事项的规定进一步予以优化，解决城乡选民实现“同票同权”后遗留的法律问题和遇到的实践问题。

（4）根据政治、经济、文化和社会发展的实际状况，进一步研究选区划分和选民登记中出现的各种具体情况和问题，使选区划分和选民登记的相关规定更有利于保证选民自由、充分和真实地行使选举权利，更符合实际情况和需要。

（5）在代表候选人的提出中，深入研究直接选举和间接选举中不同主体提出代表候选人的方式、条件、程序，以及代表候选人与选民、代表见面等事项中的突出问题、关键环节，加强和完善制度设计，使代表候选人的提出既与资产阶级国家的所谓“竞选”区分开来，又符合中国的国情，展示中国选举民主的优势。

（6）在选举程序中，对流动投票站、委托投票、投票方式、当选条件中存在的问题，另选他人、设立秘密写票处等规定的利弊，以及如何进一步监督选举是否按照法定程序进行等一系列问题，予以研究和进一步完善相关规定。

（7）进一步研究加强代表监督和罢免、辞职、补选中的实际问题，完善相关法律的规定。

（8）研究破坏选举中出现的新情况新问题，特别是贿选和各种势力干预选举的问题，有针对性地作出规定，并对选举诉讼和法律责任的相关事项予以完善。中

《中国法律评论》

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